Plaidoyer pour la restauration des continuités écologiques en Adour-Garonne : un bassin où il est urgent d’appliquer la réglementation

Avant-Propos- Les représentants.es du collège des usagers non-économiques mènent de nombreuses actions dans le domaine de la gestion de l’eau autant sur les volets quantitatifs, qualitatifs, les problématiques de milieux naturels, que sur la formation et l’information indispensables pour la compréhension des enjeux et le partage des solutions, car, faut-il le rappeler ici, l’eau est une problématique essentielle pour le vivant, dans la préservation de l’environnement et de l’habitabilité. Le sujet de la continuité écologique est défendu fermement afin que la vie dans les cours d’eau ne soit pas mise en danger.
Par cette note FNE Midi-Pyrénées et Nouvelle-Aquitaine, la FFCK, l’UFBAG, UFC Que Choisir, l’UNAF, les CPIE du bassin versant, CLCV et les Réserves Naturelles de France, signataires représentants.es du collège des usagers non-économiques siégeant au Comité de bassin, déplorent les retards excessifs dans l’application de la réglementation visant à rétablir la continuité écologique dans les cours d’eau au sein du bassin Adour-Garonne. Alors que la politique mise en place se dit « apaisée » et « concertée », le lobbying des propriétaires de moulins et des acteurs de l’hydroélectricité ne tiennent pas compte du cadre juridique européen et des obligations de résultats en découlant, entraînant un retard dans la restauration des cours d’eau et portant atteinte parfois de manière irréversible à tout un écosystème face aux conséquences du changement climatique.

LE CONTEXTE : UNE REGLEMENTATION MISE A MAL

La notion de continuité écologique des milieux aquatiques a été introduite par la directive 2000/60/CE dite « Directive Cadre sur l’eau » (DCE) en 2000 puis reprise par la loi n° 2006-1772 dite « loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques » (LEMA) de 2006. Selon cette loi, la continuité écologique est entendue comme « la libre circulation des organismes vivants et leur accès aux zones indispensables à leur reproduction, leur croissance, leur alimentation ou leur abri, le bon déroulement du transport naturel des sédiments ainsi que le bon fonctionnement des réservoirs biologiques » (article R.214-1 du code de l’environnement). C
Deux enjeux sont prépondérants : (i) le déplacement des organismes aquatiques, France des poissons, amphibiens et autre faune aquatique, (ii) et le transit sédimentaire, cet ensemble de matériaux plus ou moins grossiers qui finissent par se déposer par gravité. Le transport des sédiments ralentit la vitesse de l’eau (par dissipation de l’énergie cinétique), protège et équilibre le profil du cours d’eau en évitant l’enfoncement du lit par le phénomène d’érosion régressive. La libre circulation de ces matériaux façonne les paysages en donnant une forme particulière aux lits des cours d’eau, mais pas seulement. A certains endroits, les sédiments tapissent le fond de la rivière quand ailleurs ils déferlent avec l’eau, ce qui créé une grande diversité d’habitats bénéfiques aux espèces animales aquatiques, ce lit évolue sans cesse au grès du courant.
Ainsi, le verrouillage de la circulation des sédiments représente l’un des principaux facteurs de risque de non atteinte du bon état écologique des eaux superficielles attendu à l’horizon 2027. Pour le déplacement des organismes aquatiques, la libre circulation est essentielle, notamment pour atteindre leurs lieux de reproduction et éviter l’isolement biologique. Les scientifiques et gestionnaires connaissent ces enjeux, en témoignent leurs travaux sur la restauration de l’hydromorphologie, prérequis indispensable pour une eau de qualité, une biodiversité retrouvée, des paysages variés et des aménités pour le citoyen.
En France, plus de 60 000 obstacles (barrages et seuils de moulins) sont recensés en 2010 par l’ONEMA (devenu OFB à compter du 1er janvier 2020), 90 % sont sans usage économique avéré et moins de 4 % sont équipés d’un franchissement piscicole. A l’échelle du bassin versant Adour-Garonne, environ 70 % des cours d’eau ne respectent pas les objectifs fixés par la DCE à cause de la problématique de non-continuité écologique (SDAGE 2022-2027). En effet, les aménagements de type rectification des cours d’eau, recalibrage, extraction de matériaux, modification des débits, destruction des ripisylves sont les principaux facteurs déclassant du « bon état » des eaux fixés à 72% dans l’actuel SDAGE d’ici 2027 (actuellement, 50% des masses d’eau superficielles seraient en « bon état »).
Mais malgré la reconnaissance juridique de l’importance de la continuité écologique, ce critère est encore trop peu reconnu et pris en compte – par exemple lorsque des projets de barrages voient le jour, que ce soit en termes de création ou de renouvellement de concessions.
Engagé en 2010, la révision du classement des cours d’eau vise à la protection et à la restauration de la continuité écologique des rivières. Deux arrêtés ont alors été pris :

• un premier arrêté établit la liste 1 des cours d’eau sur lesquels la construction de tout nouvel ouvrage faisant obstacle à la continuité écologique est interdit ;
• un second arrêté établit la liste 2 des cours d’eau sur lesquels il convient d’assurer ou de rétablir la libre circulation des poissons migrateurs et le transit des sédiments, dans les 5 ans qui suivent la publication de la liste des cours d’eau (arrêté le 7 octobre 2013 dans le bassin Adour-Garonne).

Signe que la restauration de la circulation des espèces et le rétablissement du transit sédimentaire sont une des priorités des politiques de l’eau – même si nous critiquons ici le peu de rivières in fine classées, ces réglementations font pourtant face à de nombreux débats, contestations et polémiques. Le délai de mise en conformité des cours d’eau au titre de la continuité écologique était fixé à 2018, mais les propriétaires de moulins et les acteurs de la micro-hydroélectricité ont fait valoir leur mécontentement. Cela a entraîné d’une part la mise en place « d’une politique apaisée » orchestrée à l’échelle nationale et déclinée au sein du bassin, et d’autre part un délai de cinq ans supplémentaire octroyé aux propriétaires concernés (III de l’article L. 214-17 du code de l’environnement). Dans le débat public qui s’est engagé, des affirmations plus ou moins fantaisistes sont souvent émises venant contester des connaissances scientifiques qui ne font plus débat dans la communauté des chercheurs depuis bien longtemps.

Signe supplémentaire d’une négligence des problématiques écologiques, la loi n° 2021-1104 dite « Climat et résilience » a failli marquer un coup d’arrêt à l’atteinte du bon état des cours d’eau par la continuité écologique3 via deux articles. L’article 214-18-1 exonérait les propriétaires des ouvrages aux mesures de continuité écologique au titre de la production d’une énergie décarbonée. L’article L. 214-17 (I, 2°) interdit, lui, les préfets à obliger l’arasement des ouvrages des propriétaires au titre de la mise en continuité des cours d’eau. Sur le premier article, le Conseil d’État a jugé dans un arrêt n° 443911 du 28 juillet 2022 que les exonérations instaurées par l’article L. 214-18-1 étaient inconventionnelles, c’est-à- dire non conformes à la DCE. Concernant le deuxième l’article, s’il interdit aux préfets d’imposer l’arasement comme mise en conformité au titre de la continuité écologique, rien n’empêche à l’inverse les propriétaires de le solliciter. C’est alors aux agences de l’eau, à travers les financements dont elles disposent, de bien faire appliquer la continuité écologique, puisque la loi leur laisse le choix de réduire les aides pour l’enlèvement des ouvrages, de financer ces arasements ou d’attendre les évolutions juridiques en la matière.

Enfin, le projet de loi d’accélération de la production des énergies renouvelables met à mal lui aussi la continuité écologique. Premièrement, en cas de grosse crise quantitative de l’eau, notamment en cas de fort étiage, les hydroélectriciens seraient exonérés d’assurer les débits réservés en aval de leur ouvrage. Deuxième élément introduit par ce projet de loi, toute production d’énergie renouvelable serait présumée répondre à un intérêt public majeur, facilitant ainsi la délivrance d’autorisation de destruction d’espèces protégées pour –notamment- les projets de microcentrales hydroélectriques4, et ceci sans tenir compte de la réalité d’étiages de plus en plus longs pendant lesquels il devient impossible pour les microcentrales de turbiner.

Ainsi, alors que la politique portant sur la continuité écologique a été impulsée depuis maintenant plus d’une dizaine d’années, qu’elle est un principe à appliquer au titre de la DCE, elle n’est toujours pas effective et connaît de multiples entraves à sa mise en oeuvre Une illustration du fait que les problématiques environnementales passent encore au second plan. De surcroît, alors que les difficultés du fait du changement climatique sont de plus en plus nombreuses à l’échelle du bassin et que l’année 2022 en a été une illustration flagrante, les objectifs fixés ne sont pourtant pas atteints et l’ensemble des écosystèmes est et reste pénalisé.

Qui plus est, alors que les intérêts des propriétaires de moulins et hydroélectriciens étaient renforcés par les amendements de la loi Climat et Résilience et de leur travail de lobbying, l’exception introduite a été levée par le Conseil d’État qui a rendu le 28 juillet 2022 une décision historique : il a déclaré inconventionnel au regard de la DCE et du Règlement européen sur l’anguille (L.214-18-1). L’exemption pour « les moulins à eau » concernant le rétablissement de la continuité écologique est abrogée, ou plus exactement il est renvoyé aux services instructeurs la lourde tâche de concilier directive européenne et réglementation française en la matière.

De ce fait, la problématique est double : non seulement un retard inexcusable dans le rétablissement de la continuité écologique des cours d’eau et par-là de favoriser la vitalité et l’habitabilité de nos cours d’eau, mais encore, alors que de récentes avancées juridiques pouvaient si ce n’est excuser, mais du moins favoriser les propriétaires de moulins et hydroélectriciens, il n’y a dorénavant plus de facteurs valables à ce que la réglementation ne soit pas appliquée et le bon état des cours d’eau défavorisé.

NOTRE POINT DE VUE : LA CONTINUITE C’EST LA PANACEE – ARGUMENTAIRE TECHNIQUE

Pour les représentant.es des usagers du collège non-économiques signataires de cette note, il semble tout d’abord essentiel ici de rappeler que la restauration de la continuité écologique est fondamentale pour la qualité des milieux et les objectifs fixés par la DCE, notamment du fait des impacts des seuils et des barrages sur les cours d’eau : la création de tronçons d’eaux stagnantes ; le blocage de la plupart des sédiments ; une modification des caractéristiques physiques du cours d’eau ; une entrave à la libre circulation des espèces aquatiques entre l’amont et l’aval du cours d’eau ; une modification des débits à l’aval des ouvrages et par cumulation sur un cours d’eau donné ; la dérivation de l’eau ; une dégradation de la qualité de l’eau ; la prolifération d’algues et la dégradation de la biodiversité.

Ce rappel fait, le point de vue ici défendu porte sur plusieurs éléments :

1. Le premier est à la déconstruction de l’inutile, France de tous ces ouvrages, seuils, digues et enrochements en déshérences, dont une partie en « état ruiné », qui impactent de manière prouvée le bon déroulement écosystémique des cours d’eau. Déconstruire un ouvrage en déshérence ou dont l’utilité n’est pas démontrée permet à la rivière de se reconstruire, d’elle-même, dans des délais rapides. Un cours d’eau restauré c’est une faune qui recolonise dès la première année.
2. Le second mot est tout aussi important et interdépendant avec le premier : favoriser la continuité sédimentaire. Continuité biologique et continuité sédimentaire sont les deux faces d’un même combat, celui d’oeuvrer pour une hydromorphologie naturelle des cours d’eau, une mobilité des cours d’eau favorisant le vivant. Pour cela, les débits réservés étant dans tous les cas inopérants, il faut favoriser la mobilité des cours d’eau afin que les débits de crue puissent être suffisants pour le transport sédimentaire. Outre la solution de déconstruction des ouvrages et enrochements inutiles, ou le maintien des atterrissements, participer au rétablissement de crues morphogènes est donc un levier essentiel à la continuité écologique.
3. Le troisième est un rappel : l’aménagement des passes à poisson est indispensable, mais ne peut être perçu comme une solution miracle. Elle est avant tout une obligation réglementaire qui ne remplit pas entièrement son rôle pour la bonne circulation de la faune piscicole de par un effet cumulatif néfaste : au bout de 10 aménagements, seuls 3% des poissons passent6.De plus, de nombreuses espèces sont exclues de la continuité écologique, seules les espèces les plus puissantes sont à même d’utiliser les ouvrages existants. Une des alternatives défendues ici lorsqu’il n’y pas de possibilité d’installer des passes à poissons, plus intéressante et efficace pour les espèces, est la rivière de contournement.
4. La valeur patrimoniale ne doit pas se substituer au bon état des cours d’eau. Si la valeur patrimoniale des moulins n’est pas ici contestée, nous dénonçons les atteintes portées à la continuité par des ouvrages en cours d’eau qui ne sont plus en fonction. L’arasement de ces seuils est une action parmi d’autres qui favorise à plusieurs titres le bon état des cours d’eau.
5. Si la rectification-modification hydromorphologique est une des causes principales aux mauvais états des masses d’eau superficielles pointées par la DCE, permettre et favoriser la mobilité et le reméandrage sont des solutions pour des cours d’eau restaurés. Or, les prises d’eau pour les canaux d’amenée sont fixes, alors que le cours d’eau évolue (avancée des méandres vers l’aval au fur et à mesure du temps), ce qui entraîne des sollicitations récurrentes pour confortement de berges par exemple… De même, combien de demandes de la part de propriétaires de microcentrales pour dégager tous les cinq ans en moyenne l’entrée du canal des matériaux solides, dans le but de garantir un débit suffisant pour turbiner.
6. Si la micro-hydroélectricité est avancée comme une solution technique parmi d’autres afin de remplir les objectifs de transition énergétique, cette solution est à relativiser : sa part est négligeable dans la production d’électricité en France (leur contribution à la réduction des émissions de gaz à effet de serre de la France est de fait négligeable)88 ; les impacts du changement climatique sur les débits des cours d’eau restreignent l’usage, en plus d’augmenter la température de l’eau en amont et en aval des ouvrages, et questionnent l’utilité des microcentrales ; l’amélioration, comme l’implémentation, des ouvrages existants est un scénario qui se doit d’être évalué et appliqué. Ici se pose légitimement la question du ratio entre coûts et bénéfices environnementaux de ce type d’ouvrages.
7. En réponse à la loi sur l’accélération des énergies renouvelables, nous proposons et défendons que les microcentrales hydroélectriques ne soient pas considérées comme intérêt public majeur (plus particulièrement, à ce que les préemptions ne soient pas appliquées aux centrales hydroélectriques de plus de 4,5 mégawatts) et nous demandons à ce que les exceptions faites à l’hydroélectricité face aux débits réservés soient référencées sur des débits de sécheresse prospectifs calculés au regard des scénarii de changement climatique effectués sur le bassin Adour-Garonne. Le cumul de plusieurs microcentrales sur un tronçon hydromorphologique homogène reste problématique. Une étude globale sur ce tronçon devrait être systématique.
8. La révision des débits réservés (souvent au minimum 1/10ième du module) vers des débits d’optimum biologique est un élément indispensable de la continuité piscicole sur tous les cours d’eau.
9. La restauration de la continuité écologique est une lutte pour la qualité de l’eau. Elle est un moyen de faire face au réchauffement de l’eau en été et ses effets d’eutrophisation9, à ses conséquences sur la potabilisation (difficile lorsqu’elle est prise en rivière au-delà de 25°c, car l’usage du chlore n’est plus efficace ou met en péril les canalisations hautes), à l’augmentation croissante des cyanobactéries et à sa dégradation à fortiori en période d’étiage.

Ces considérations fondamentales posées, nous ajouterons les éléments particuliers suivants, qui gravitent autour de la continuité écologique et ne peuvent en toute logique être traités séparément :

• Concernant la pratique de la pêche, soit les poissons sont piégés au pied des barrages, ou chassés favorisant également le braconnage, la restauration de la continuité écologique est une priorité ;
• Concernant la navigation des engins nautiques non-motorisés, elle ne peut être ignorée lors de la mise en oeuvre de la continuité écologique, et doit être prise en compte simultanément, en termes de signalisation et d’aménagement. De nombreux ouvrages en rivière présentent une forte dangerosité pour la navigation, et nécessitent une concertation avec la Fédération Française de Canoë Kayak (FFCK) et ses organes déconcentrés dès le lancement de la phase projet. Des études afin de produire des franchissements conciliant faune aquatique et semi-aquatique, sédiments et embarcations sont à envisager10.
• Concernant les espèces « clé de voûte », indispensables au bon fonctionnement de l’écosystème, elles se doivent d’être considérées comme une raison essentielle à la mise en application de la continuité écologique, mais également comme une solution fondée sur la nature remplaçant les ouvrages et interventions anthropiques. Le cas du castor en est une illustration : de nouveau présent dans le bassin11, ses services écosystémiques sont nombreux, connus et faisant déjà l’objet d’études scientifiques12 (atténuation des inondations, barrages filtrant engrais et fumiers des exploitations agricoles, création d’habitat favorable à la faune piscicole, etc.).